我國現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》制定于1997年，分別于2007年、2013年、2015年各修訂一次。2020年4月26日，十三屆全國人大常委會第十七次會議對《動(dòng)物防疫法（草案）》進(jìn)行了首次審議，之后向全社會征求意見。針對《動(dòng)物防疫法（草案）》，有以下五個(gè)問題值得進(jìn)一步探討和完善。

中國衛(wèi)生法學(xué)會常務(wù)理事兼副秘書長 劉炫麟

　　一、修法指導(dǎo)思想

　　新冠肺炎考驗(yàn)了我國公共衛(wèi)生法律體系，其反映出的最大問題不在于沒有相應(yīng)的規(guī)定，而是各法律、法規(guī)和部門規(guī)章之間不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。因此，包括《動(dòng)物防疫法》在內(nèi)的法律法規(guī)修改，應(yīng)當(dāng)將其置于我國公共衛(wèi)生法律體系的方位中進(jìn)行，在完善自身的同時(shí)，需要環(huán)視和銜接相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前的《動(dòng)物防疫法（草案）》盡管做出了努力，但還沒有完全做到，其與"生物安全法"和《野生動(dòng)物保護(hù)法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等還存在不銜接之處：

　　（一）與"生物安全法"銜接不夠

　　"生物安全法"（二次審議稿）在第二條適用范圍明確提到了動(dòng)植物疫情，而且通過第三章"防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情"與《傳染病防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》進(jìn)行了銜接，但是當(dāng)前的《動(dòng)物防疫法（草案）》規(guī)定得不夠，建議在第一條立法目的中，明確提出有關(guān)生物安全的理念，即將第1條修改為"為了加強(qiáng)對動(dòng)物防疫活動(dòng)的管理，預(yù)防、控制、凈化、消滅動(dòng)物疫病,促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康,維護(hù)公共衛(wèi)生安全和生物安全，制定本法。"

　　在法律責(zé)任上，"生物安全法"二審稿第72條關(guān)于瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)等違法疫情報(bào)告義務(wù)的行為可以給予警告，但是在《動(dòng)物防疫法（草案）》第91條就沒有警告，取而代之的是"通報(bào)批評"。這需要在立法的時(shí)候予以協(xié)調(diào)。

　　（二）與《野生動(dòng)物保護(hù)法》銜接不夠

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》第55條規(guī)定，"省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品集中無害化處理場所建設(shè)規(guī)劃，建立政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的無害化處理機(jī)制。"但是現(xiàn)實(shí)中，有許多野生動(dòng)物屬于罰沒的，有的活著，有的死亡，也有一些野生動(dòng)物救護(hù)組織，有的救過來，有的沒有救回來，要么受傷（這還好辦），有的有病，有的死亡，其無害化處理必然面臨著與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的銜接問題，現(xiàn)在的情況是不太順暢，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對家畜動(dòng)物的無害化處理有一套規(guī)范的流程，但是對于野生動(dòng)物還比較欠缺，十分不完善。

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》第56條規(guī)定，"各級財(cái)政對病死動(dòng)物和病害動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理及資源化利用、野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動(dòng)物無害化處理提供補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助辦法由縣級以上人民政府財(cái)政部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村(畜牧獸)、林業(yè)草原等部門制定。"這條規(guī)定是很好的，但是該條規(guī)定得十分原則，需要仰賴細(xì)化法規(guī)或者規(guī)章實(shí)現(xiàn)，有時(shí)難以保證，這也給無害化處理的相關(guān)工作帶來一定的挑戰(zhàn)。最后就是硬件設(shè)施不夠先進(jìn)，建議增加這一部分的內(nèi)容。

　　（三）與《傳染病防治法》銜接不夠

　　根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境署的數(shù)據(jù)顯示，人類社會有超過3/4的新發(fā)傳染病都來源于動(dòng)物，人畜共患病成為很多流行疾病的源頭，這迫切需要《動(dòng)物防疫法》和《傳染病防治法》在制度上建立銜接，例如人畜共患傳染病的通報(bào)制度。我國《傳染病防治法》第36條規(guī)定，"動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)互相通報(bào)動(dòng)物間和人間發(fā)生的人畜共患傳染病疫情以及相關(guān)信息。"現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》第28條也規(guī)定，發(fā)生人畜共患傳染病的，縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門與同級衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)。但并沒有在法律責(zé)任一章中作出違反通報(bào)義務(wù)后的法律后果的規(guī)定，只能適用《動(dòng)物防疫法》第68條規(guī)定，這與《動(dòng)物防疫法（草案）》第87條基本保持一致，將與《傳染病防治法》第71條的規(guī)定相競合，這就需要協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法（草案）》仍沒有解決這一問題，在未來修訂中應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：一是在《動(dòng)物防疫法》中明確規(guī)定動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)違反通報(bào)義務(wù)的法律責(zé)任，二是在處罰方式和力度上與《傳染病防治法》第71條相協(xié)調(diào)。

　　二、常態(tài)場景與應(yīng)急場景在有的法條中應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》第32條規(guī)定，"國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村(畜牧獸醫(yī))主管部門向社會及時(shí)公布全國動(dòng)物疫情，也可以根據(jù)需要授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村(畜牧獸醫(yī))主管部門公布本行政區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物疫情。其他單位和個(gè)人不得發(fā)布動(dòng)物疫情。"該條雖然考慮到了常態(tài)場景下的疫情公布，將疫情公布主體的級別設(shè)定較高，選擇了權(quán)威性。但是從新冠肺炎疫情反映出的問題來看，需要充分考慮應(yīng)急場景。建議增加一款，當(dāng)新發(fā)或突發(fā)動(dòng)物疫情時(shí)，可以考慮由縣級以上地方人民政府發(fā)布，以使得與《突發(fā)事件應(yīng)對法》保持一致。另外，建議國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村(畜牧獸醫(yī))主管部門待該法通過后，盡快通過專門的法律文件授權(quán)所有的省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村(畜牧獸醫(yī))主管部門公布本行政區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物疫情，以增加可操作性。

　　與之相似還有《動(dòng)物防疫法（草案）》第17條規(guī)定的預(yù)警制度，其主體設(shè)定得比較高，但是在突發(fā)或者新發(fā)動(dòng)物疫情時(shí)，預(yù)警制度是否下放到縣一級人民政府，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相一致，這在立法上應(yīng)當(dāng)予以考慮。因?yàn)轭A(yù)警說明已經(jīng)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、違法行為與法律后果不對應(yīng)、不協(xié)調(diào)

　　（一）違法行為與法律后果不對應(yīng)

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》絕大多數(shù)禁止行為，都能在第十一章（法律責(zé)任）中找到相應(yīng)的法律責(zé)任，但也有一些條文存在法律責(zé)任的缺項(xiàng)，最典型的是《動(dòng)物防疫法（草案）》第41條第1款和第3款的規(guī)定，其明確規(guī)定，"經(jīng)航空、鐵路、道路、水路運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的，托運(yùn)人托運(yùn)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供檢疫證明；沒有檢疫證明的，承運(yùn)人不得承運(yùn)。""跨省、自治區(qū)、直轄市通過道路運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立的指定通道入境或者過境。"如果現(xiàn)實(shí)中有承運(yùn)人在沒有檢疫證明的情況下承運(yùn)，或者沒有按照經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立的指定通道入境或者過境的，其行為雖然違法，但在法律責(zé)任一章難以找到相應(yīng)的法律責(zé)任，建議增補(bǔ)。

　　（二）違法行為與法律后果不協(xié)調(diào)

　　第十一章規(guī)定了法律責(zé)任，但是從法律責(zé)任的方式主要是行政責(zé)任設(shè)定比較單一，即罰款。其他行政處罰的方式有，但是不綜合，比如沒收等處罰措施。就罰款而言，當(dāng)前的處罰力度比較低，盡管說法律的教育功能也很重要，但是對于一些比較嚴(yán)重的違法行為，當(dāng)前處罰的力度還是有點(diǎn)低了。例如，92條列舉了多項(xiàng)違法行為，在拒不改正的情況下，處罰1000-5000元，明顯力度偏弱。在比如第96條，違反本法規(guī)定，患有人畜共患傳染病的人員，直接從事動(dòng)物診療以及易感染動(dòng)物的飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)的，先是責(zé)令改正；拒不改正的，可以處5000元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5000元以上50000元以下罰款。

　　四、法條內(nèi)容設(shè)計(jì)不合理

　　（一）管理事項(xiàng)超出自己的管轄范圍

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》第28條第2款，"進(jìn)入公共場所的犬只，必須按照養(yǎng)犬管理規(guī)定佩戴犬牌并系犬繩。"一方面，伴侶動(dòng)物很多，除了犬之外，還有貓等，這樣規(guī)定過窄；二是在《動(dòng)物防疫法》中規(guī)定犬只，主要還是動(dòng)物疫病的管理（接種狂犬疫苗），而佩戴犬牌并系犬繩還涉及公安等部門的職權(quán)。綜合以上因素，不建議在此規(guī)定，即便是規(guī)定了，執(zhí)行也成問題。

　　（二）民事責(zé)任與刑事責(zé)任

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》第110條違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。違反本法規(guī)定，導(dǎo)致動(dòng)物疫病傳播、流行等，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的,依法承擔(dān)民事責(zé)任。

　　該草案第87條至第109條規(guī)定了行政責(zé)任，第110條規(guī)定了刑事責(zé)任和民事責(zé)任。但是該兩款的內(nèi)容設(shè)計(jì)不合理，而且"導(dǎo)致動(dòng)物疫病傳播、流行等"的限定，容易產(chǎn)生歧義，將其作為必要條件。因此建議整合為1款，即"違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；造成他人人身、財(cái)產(chǎn)損害的,依法承擔(dān)民事責(zé)任。"

　　五、術(shù)語使用的一致性和科學(xué)性

　　《動(dòng)物防疫法（草案）》第一條使用了"凈化、消滅"代替現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》的"撲滅"，并且在之后的條文中也得到了貫徹，但是也有不徹底的問題，最典型的就是《動(dòng)物防疫法（草案）》第4條，仍然使用的是"撲滅"，這是術(shù)語使用的一致性問題；《動(dòng)物防疫法（草案）》第8條第二款，監(jiān)督管理是否應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)法，二者有重復(fù)的地方，不夠科學(xué)。關(guān)于主管部門的表述，全文用農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）主管部門比較冗長，而且國務(wù)院行政部門改革是難免的，建議直接使用畜牧獸醫(yī)主管部門即可。

　　【本文作者：劉炫麟，中國政法大學(xué)法律碩士學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研部副主任、副教授，碩士生導(dǎo)師，中國衛(wèi)生法學(xué)會常務(wù)理事兼副秘書長。】

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