中宏網北京2月16日電（記者王鏡榕）習近平總書記2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上針對這次疫情暴露出來的短板和不足，提出了“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”的戰略部署。

　　當前，抗擊武漢新冠肺炎的疫戰還沒有結束，但我國基本公共服務基礎不實、供給不足的短板已現，特別是以災防服務為重要內容的基本公共服務存在較大短板。

　　日前，華南理工大學現代服務業研究院研究員、廣東省第三產業研究會會長、國家發展和改革委員會服務業專家咨詢委員會委員李冠霖接受本網專訪。

　　將疫災納入國家基本公共服務應對范疇

　　中宏網記者：習近平總書記2月14日講話強調，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。您對將疫災納入國家基本公共服務應對范疇怎么解讀？

　　李冠霖：要回答此問題，必須全面認識疫災、公共服務和基本公共服務的內涵與外延。

　　一是公共服務的內涵與外延。公共服務的概念源于公共經濟學理論，公共經濟學按照產品效用是否具有不可分割性、受益的非排它性、消費的非競爭性把社會產品分為公共產品和私人產品，介于二者之間的產品稱為準公共產品。我國學者李江帆1990年在其專著《第三產業經濟學》中提出的服務產品理論，證明了人類勞動不僅可以生產實物性的勞動成果（農產品、工業品），還可以生產非實物的勞動成果，稱之為服務產品（簡稱服務），服務產品與工農業產品共同構成社會總產品。這樣，公共產品自然就包括公共服務產品（簡稱公共服務）。從公共產品的外延看，農業中的農田水利設施建設，工業中的供水、供電，服務業中的國防、治安、科研、教育、文化、廣播、電視、醫療、體育等也都具有公共屬性。公共產品理論主要是解決產品生產的市場與政府的職責安排問題，盡管至今對公共產品的供給有政府單一供給和多元化供給的爭論，但不管怎樣，政府都是公共產品生產的主導者和主要的供給者。

　　二是基本公共服務的內涵與外延。盡管對公共服務可以從不同的角度進行分類，在理解了公共服務的基礎上，對基本公共服務內涵的把握，關鍵在于“基本”。我認為，要正確把握基本公共服務的“基本”內涵，必須得先從人權談起。1948年12月10日，在巴黎召開的大會上通過的《世界人權宣言》在歷史上第一次提出了普遍性的“人權”概念即“humanrights”，將人權的主體確認為無差別的人，也即人權是不分貧窮富貴、不分種族國籍的人的權利。1991年11月，中華人民共和國國務院新聞辦公室發布的《中國的人權狀況》明確指出，人權首先是人民的生存權。因此，公共服務如果從人的需求角度看，可以分為三大類：第一類是生存性服務需求，第二類是尊嚴性服務需求，第三類是發展性服務需求。也就是說，人首先得活下來，然后才有尊重，然后才能談發展，最后才是自我實現。生存都保障不了，就根本談不上人的尊嚴和發展了。因此，凡是與生存（即生命）密切相關、緊密相連的服務才應該界定為最基本的公共服務。當然，基本公共服務的外延可以隨著國家的保障能力而拓展，但不管怎樣，保障生存的公共服務是最基本的公共服務，然后才能根據國家經濟發展水平的提升、國家財力的提高向尊重性需求、發展性需求拓展。

　　從基本公共服務供給角度看，1993年6月25日在維也納世界人權會議通過的《維也納宣言和行動綱領》指出，保護和促進人權是各國政府的首要責任。如果把“政府保護和促進人權的首要責任”與“人權首先是人民的生存權”相結合，我們就可以得出“生存保障服務”是政府提供基本公共服務的重要組成部分的結論。這與國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中提出的“基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務”的內涵是一致的。

　　與一般公共服務不同的是，基本公共服務體現的是社會公平，是國家的根本任務和政府的核心職責，具有自然壟斷性，政府是基本公共服務的唯一供給者。保護國民的人身安全既是國家的使命，也是國家賴以存在的基礎。因此，生存保障服務作為最基本的公共服務是國家基本公共服務的核心組成部分，不管經濟怎么發展、財力怎么變化，生存保障服務作為基本公共服務的屬性都不會改變，否則就無國家可言了。

　　三是災防是否屬于基本公共服務范疇。上述對基本公共服務內涵和外延的把握，可以讓我們清楚地認識到，凡是應對、處理和解決危害“人民生存權”的因素，皆是政府基本公共服務的范疇。災害是危害“人民生存權”的重大因素，災害有地質災害、天氣災害、環境災害、生化災害和海洋災害等。其中，疫災就是生化災害的一種形式。因此，應對疫災、處置疫災就是政府基本公共服務的重要組成部分。災害是破壞人類生存環境、危及人類生存的重大事件，具有突發性、全域性和社會性的特點。“危及人類生存”就是屬于人的基本需求要解決的問題，“突發性”就需要災防和災備。“全域性和社會性”的特點，意味著需要納入公共服務應對的范疇。因此，災防納入基本公共服務范疇不僅合理，而且是必須的。

　　正視疫情暴露我國基本公共服務的短板

　　中宏網記者：從本次新冠肺炎疫情治理進程看，您認為暴露了我國基本公共服務的哪些短板？

　　李冠霖：至今疫戰還沒有結束，但面對疫戰我國基本公共服務基礎不實、供給不足、協同不力的短板已現。

　　一是疫戰的協同性亟待提高。作為基本公共服務的災防不僅具有自然壟斷的特征，還具有典型的系統集成特點。國防有軍委管著，火災、水旱災害、地質災害有應急管理部負責，而疫災由于具有專業性和傳染性特點，防控則由國家衛健委負責。國家衛健委內設有“疾病預防控制局”，還直屬管理“中國疾病預防控制中心”。具體來看，疾控局和疾控中心的職能分工有交叉，疾控局具有“擬訂重大疾病防治規劃、國家免疫規劃、嚴重危害人民健康公共衛生問題的干預措施并組織實施”的職能。疾控中心也有“研究制定重大公共衛生問題的干預措施和國家免疫規劃并組織實施”的職能。兩個機構都有“組織實施”的職能，職能交叉必然導致責任不清，加上地方層級報批問題，一個環節協調不到位，就會延誤疫戰的組織實施。本次疫戰之初出現的前線醫院非疫病人、醫護人員均遭受感染的問題與處置措施不力，均與疫情管理交叉、處理審批層級過多的因素有關。

　　二是基本公共服務設施不健全。災防公共性的救護場所、應急避難場所明顯缺乏。例如，疫情來臨，竟然找不到隔離的場所，疫情嚴重時想到的是參照2003年建立小湯山醫院的辦法對患者進行隔離救治，于是緊急啟動雷神山、火神山醫院的建設，但也花了十天時間，十天對疫情發展來說是多么的漫長，如果立即征用一批離城區相對遠一點的酒店、療養院、養老院、學校、體育場館、會展場館，當下就可以緩解隔離用房的缺乏。還有，除了武漢當地可以作為隔離的公共場所不足外，在身處外地的湖北人的援助場所、救助場所顯然也沒有考慮和安排，身處外地的湖北人特別是武漢人成為今年最尷尬的群體，無形中難免造成某些地域歧視。

　　三是基本公共儲備結構不合理。公共性災備物資不足，盡管我國成立了國家糧食和物資儲備局，主要負責全國糧食流通和國家戰略和應急儲備物資的收儲，但顯然公共性的防疫災物資儲備不足，醫用口罩、醫用防護服、消毒用品、消毒工具缺乏，防疫用品立馬成為緊缺物資。由于儲備不足，引發政府的征用行為與市場暴利銷售行為并存，許多地方還發動海外關系進行掃貨。除了抗疫急需醫護用品外，醫護人員、患者的餐飲品、日用品基本重新調集，但這些都只是維持基本生活的配置，更不用說支撐醫護人員體力恢復和患者康復所需的營養品了。當然社會捐贈起了一定的緩和作用，袁隆平高科技股份有限公司捐贈給武漢市蔡甸區200噸絲苗米，還有許多捐贈蔬菜等物資的企業，還有企業和個人的捐款，但如果抗疫物資和資金需要由社會來捐助的話，意味著國家基本公共服務職能待強化。

　　四是基本公共服務隊伍不健全。現代戰爭既不是單兵作戰，也不能是單一軍種作戰，是一個多軍種的協同作戰。面對軍事戰爭，國家除了正規軍外，還有預備役隊伍、民兵的支持與協助。此次疫戰，由于疫災與抗震、搶險救災不同的是具有傳染性，投入一線戰斗的力量是專業醫護人員，主要來自公立醫院，全國抽調醫護人員進行作戰。后勤補給方面民營企業、市民參與的少。但作為一場大規模的疫戰，不僅需要專業的醫護人員沖鋒陷陣，也需要后面的物質運送的保障人員的馳援，更需要國民安防人員的支撐。如何解決“呆在家里不添亂”與如何組織支援前線的物資供應、配餐服務、物流服務、垃圾轉運等后援輔助服務隊伍，仍需健全相關制度安排，避免出現政府用人捉襟見肘，市民、義工、志愿者又參與不了干著急的“兩張皮”現象，整個疫戰只好強調發揮黨員的先鋒模范帶頭作用來作戰了。

　　五是公用民用的轉換能力不足。如何處置疫情是地方政府最棘手的問題。首先是醫學隔離，但隔離需要空間，需要地方，還需要物資支持。但一時間如何能獲取這些資源。一些人認為，由于改革把許多原本由國家控制的資源放任由市場去發展了，因此政府可控資源不多，難以應對疫情的發展。從目前的經濟學理論來看，政府與市場依然是“理難清、剪不斷”的關系，但有一點是可以明確的，公用資源與民用資源是可以轉換的，這種轉換的背景就是國家出現緊急狀況，轉換的形式就是征用，政府為了公共利益，可以有償或無償征用民營資源。顯然，這次疫戰在征用方面政府還是有許多不足，例如，武漢火神山與雷神山醫院分別于1月23日和25日開始建設。2月2日，火神山醫院正式交付并于4日接受了首批患者。次日，雷神山醫院也正式達到交付條件。新建兩間醫院前后花了十天時間。如果馬上征用民營或國有的大型會展場館、體育場館、民營酒店來改造，時間會快得多。例如，2月3日晚上征用武漢會展中心、洪山體育館、武漢客廳建設的三個方艙醫院，5日晚上即投入使用。也就是說，如果從1月23日就開始征用大型的隔離場所，為疫控爭取的時間會快得多，挽救的病人也會多得多。

　　做好基本公共服務的強基補短

　　中宏網記者：從本次疫戰經驗教訓看，未來應該如何做好基本公共服務的強基補短？

　　李冠霖：國家發展，人民幸福，社會進步，不僅需要科技創新往前沖，還得靠建立強有力的基本公共服務保障體系為老百姓兜底，否則老百姓的幸福獲得感會因災而頃刻崩塌。

　　對于本次疫戰，值得欣慰的是，我們有中國共產黨強有力的領導，有鐘南山、李蘭娟、張文宏等為代表的高水平的傳染病專家和研究團隊，有一批職業素養高、愛崗敬業、甘于奉獻的醫護人員，有全國各地的馳援，有國家作堅強的后盾，這些都是我們戰勝疫災的基礎性優勢和強有力的保障。但短板也是明顯的，針對這次疫戰暴露出來的短板和不足，習近平總書記高屋建瓴地提出要“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”的戰略部署，對做好我國災防基本公共服務的強基補短具有非常強的針對性和指導意義。我認為，未來要從五個方面完善災防基本公共服務體系。

　　一是建立災防統一管理體系。按照基本公共服務的自然壟斷性，應對災情國家必須建立統一指揮、統一調度、統一處置的管理體系。鑒于目前疫防管理體制存在的缺陷，黨中央馬上成立“中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組”，體現了國家對災防的統一管理。但應該指出的是，如果國家疾控中心沒有行政職能，該機構就沒有“疾控”的行政管理作用，那么就強化其研究職能，讓其做好疾病預防研究咨詢工作，甚至改稱“國家疾控研究中心”，把疾控行政職能全部收歸國家衛健委的疾控局并升格為單一的行政管理機構，同時實施國家疾控與地方疾控行政管理部門的垂直領導，建立疫情垂直直報、橫向抄報制度，形成疫情國家快速反應機制。

　　二是健全國家災防救護體系。由于災防是最為基本的公共服務，因此要高度認識災防服務的重要性，健全國家災防救護體系是國家健全基本公共服務體系的當務之急。值得引起注意的是，《“十三五”國家基本公共服務清單》包括公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八個領域的81個項目，雖然有疫防服務，但卻沒有更廣泛的災防服務。因此，基本公共服務的范疇要“下沉”，要更加接地氣，不能做表面文章，更不能“做秀”。至于是不是做秀，我們只要把握基本公共服務供給的原則即可：基本公共服務的宗旨就是“雪中送炭”而不是“錦上添花”。由此，國家災防救護體系必須作為最基本的公共服務體系加以建設和完善。在疫災救護方面，國務院新聞辦公室2016年發布的《國家人權行動計劃（2016－2020年）》就明確提出“強化突發公共事件衛生應急和突發急性傳染病防治能力建設”，實際上已經把疫災防控列入了生存權的應對范疇。為此，針對疫災的特殊性，要健全以醫學隔離觀察、治療、醫學科研、醫療康復、醫療垃圾處理、殯葬服務等功能為一體的醫療救護體系，平時就要做好疫災隔離場所征用登記、疫災醫護預備隊伍組建工作。

　　三是完善災防后援保障體系。后援保障不僅要保障一線的醫護人員和病患者的救護需求，同時還得考慮非醫護人員、非病患者的生活需要。對于疫戰前線的醫護人員、病患人員、救助人員在強化醫療物資生產、配給的基礎上，還要強化餐飲、日用品的供給。對于非疫病患者，要健全以基本食品、基本生活用品供應為主要內容的基本生活服務供給體系。我國實行計劃經濟時期，所有物資產品由國家計劃委員會作出安排，然后通過物資系統、商業系統、供銷系統就可以調度相關的后援保障物資產品。改革開放以來，國家對商品銷售渠道的控制力下降，盡管成立了國家糧食和物資儲備局、應急管理部，但面對大規模的疫戰，后援保障還是難以應付的。實際上，所有的行業均有公共服務職能，我們不能因為改革開放，強調“市場在資源配置中起決定性作用”就弱化了政府的公共服務職能建設，因此，未來要在強化國家戰略儲備的基礎上，還要在商品銷售、物流配送、民生服務方面強化國家公共服務職能的建設。

　　四是完善民用資源征用體系。對于一場大規模的疫戰，需要大量的人力、物力、財力的支撐。我國實施計劃經濟時期，全國的物資統一安排、統一調撥，整個國家的物資產品、人力資源均是可以統一調配的。改革開放以來，民營經濟由小到大，日漸成為我國經濟發展、社會就業的重要力量。但涉及到產權問題，能否調度民營經濟資源應對災防也引發了到底是應該“國進民退”還是“民進國退”的爭論，其中，“國進民退”的一個重要理由就是國家可以調撥資源應對重大問題的處理。實際上，國家在應對重大災害時即使是純市場經濟也還有一種征用方式可以調撥民用資源，根本不需要對國有、民營的體制機制進行爭論。目前《中華人民共和國傳染病防治法》也有征用條款，該法的第四十五條規定：“傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。”如果本次疫情暴發之初就征用民營醫療機構、會展場館、體育場館、養老院、療養院、酒店、校舍等資源，就可以比新建隔離場所要快捷得多。關于“征用”出現最多的還是在國防軍事領域，但面對所有的公共災害，未來應該出臺統一的國家災防征用法，使得國家遭遇災害時可以更快速、更靈活地調配救災資源。

　　五是建立災后復元救助體系。疫災之后整個社會元氣大傷，患者需要復元，家庭需要安撫，企業需要重振。整個社會的療傷，以及災后的重建，政府的基本公共服務必須跟上，不能缺位。一方面，要建立災后經濟振興救助體系。對于經濟復元，政府既要保企業、保就業、保生活，還要引導企業轉型、就業轉向，因此，基本公共服務的供給原則要強化“放水養魚”，做到“惠企全覆蓋”。另一方面，要建立災害心理安撫救助體系。對于救治后的病患人員，在身體康復的基礎上，還要安排對家庭傷害的心理救治以及輔助解決身體傷殘導致的再就業障礙。

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